I. Liminar.

El próximo primero de agosto (1A), en cumplimiento a sus atribuciones constitucionales y reglamentarias, el Instituto Nacional Electoral (INE) desarrollará la consulta popular propuesta por el Ejecutivo Federal (EF) a la Cámara de Senadores (CS) el pasado septiembre (2020) y avalada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCNJ) en octubre de ese mismo año al resolver, no exenta de controversias, la Revisión de constitucionalidad de la materia de una consulta popular convocada por el Congreso de la Unión 1/2020 (RC1/2020).

La Consulta como tal, ha generado miradas poliédricas como el objeto mismo de la consulta; lamentablemente, no pocas de esas miradas se han extraviado en el bosque político, social o simplemente polémico así como también en el descafeinado páramo de la opinión publicada, pues no pocos “análisis” han sido hechos a partir de visiones muy cercanas al ejercicio parcial o mercenario de la libre expresión en medios locales, estatales y nacionales.

Suponer que esas opiniones abonan a favor del Estado de Derecho, esa larga construcción que data de más de dos siglos y se asienta en el Artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789 año, sería, por decir lo menos, complaciente. No es ociosa entonces la cita en extenso: “Una Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución”.

La constitución que nos rige, cuya vigencia data de 1917, pese a las 763 reformas que a la fecha se han hecho a su articulado general (136 enunciados normativos) , no ha perdido de vista esa germinal teleología constitucional plasmada por los asambleístas franceses de 1789 que, escindidos de los Estados Generales, sentaron las bases del moderno sistema constitucional.

Lo que aquí se propone, es una revisión general de raigambre jurídica en lo fundamental, por cuanto hace al concepto “consulta popular” que sustenta la CPEUM y desarrolla en consecuencia la ley, en este caso, la Ley Federal de Consulta Popular.

II. El fundamento constitucional y legal

El fundamento constitucional de esta forma de participación ciudadana está determinado por la fracción VIII del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), corresponde a la Ley Federal de Consulta Popular (LFCP) pormenorizar lo dispuesto por esa fracción.

A la supradicha norma corresponde “regular el procedimiento para la convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de la consulta popular y promover la participación ciudadana en las consultas populares”.

Por cuanto hace a la eficacia de la ley en sede de aplicabilidad, la misma “corresponde al Congreso de la Unión, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al Instituto Nacional Electoral y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en sus respectivos ámbitos de competencia”; por cuanto hace al INE y tras la reforma legal del 19 de mayo pasado –dato no menor, por cierto— corresponde a este órgano constitucional autónomo “la organización y desarrollo de la consulta popular [que] será responsabilidad de sus direcciones ejecutivas y unidades técnicas en el ámbito central; en lo concerniente a los órganos desconcentrados, serán competentes los consejos y juntas ejecutivas locales y distritales que correspondan”.

Lo anterior supone un nivel de colaboración entre dos poderes constituidos y un órgano constitucional autónomo y el cumplimiento exacto de seis pasos cuya fuente de legitimidad reside en la constitución, por cuanto a los poderes y órgano involucrado: “1) solicitud del órgano legitimado o de los ciudadanos, 2) procedimiento y revisión de requisitos, 3) análisis de constitucionalidad, 4) preparación y legalidad de la materia de la consulta, 5) concreción de la consulta en la jornada electoral y 6) resultados y obligatoriedad de la misma”.

Que la organización y desarrollo sean legítima responsabilidad del INE ha sido confirmado –mutatis mutandis— por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (S-TEPJF) al resolver la validez del “(…)el oficio emitido por el director ejecutivo de la Organización Electoral del Instituto Nacional Electoral (INE) en el que respondió a Morena que los partidos políticos con registro nacional no podrán nombrar representantes ante cada una de las mesas receptoras que se instalarán para llevar a cabo la Consulta Popular del próximo 1 de agosto”.

Visto su fundamento constitucional, es la ley de la materia (LFCP) la que estipula lo que debe entenderse por consulta popular, entendiendo por tal el instrumento que permite a “(…)los ciudadanos, a través de la emisión del voto libre, secreto, directo, personal e intransferible, [tomar] parte de las decisiones de los poderes públicos respecto de uno o varios temas de trascendencia nacional o regional competencia de la Federación”.

Si se trata de un instrumento ciudadano, es evidente que se requiere de la condición de tal en términos de lo previsto por el artículo 34 constitucional así como: Estar inscrito en el Padrón Electoral; contar con credencial para votar con fotografía vigente, y no estar suspendido del ejercicio de sus derechos políticos. Conviene señalar que las credenciales 2019 y 2020 serán válidas para participar en esta consulta del mismo modo que lo fueron para la elección del 6 de junio pasado.

III. Mecánica General de la Consulta

La mecánica de votación para la consulta es la misma que se sigue en las elecciones federales tanto las generales como las de medio término, aunque la terminología empleada es, por ende, ligeramente diferente, tal como en el siguiente párrafo puede apreciarse.

En sentido amplio, se le aplica todo aquello que, previsto para un proceso electoral federal, resulte congruente con los fines de la mecánica de la consulta. En sentido estricto, la LFCP establece y prevé pasos específicos con una denominación ad hoc.

Los pasos en cuestión para participar en la consulta del 1-A –esto es, su mecánica en sentido estricto— son los siguientes: Al llegar a la mesa receptora, previo cumplimiento del protocolo sanitario ya desarrollado para la elección intermedia, el ciudadano presentará, mostrándola, su credencial para votar; el secretario de la mesa receptora comprobará que el ciudadano aparece en la lista nominal que se usará ese día, correspondiendo al presidente de la mesa receptora entregar al ciudadano la papeleta correspondiente con la pregunta objeto de consulta, misma que fue diseñada por el pleno de la SCJN al resolver la ya mencionada RC1/2020; en la mampara indicada para el caso, el ciudadano marcará el recuadro del SI o del NO, doblará la papeleta y la depositará en la urna.

Corresponderá al secretario de la mesa receptora impregnar con tinta indeleble el pulgar del ciudadano emisor, marcar la credencial con la sigla CP, devolver al ciudadano la credencial y consignar en el recuadro correspondiente del listado nominal en uso, la expresión VOTÓ.

La pregunta sobre la que los ciudadanos emitirán su opinión el 1-A, misma que el INE no puede modificar toda vez que en el caso particular de esta consulta, la Corte ha resuelto ya sobre la constitucionalidad de la pregunta original, misma que no satisfizo los extremos señalados por el Artículo 26, fracción II, incisos a), b) y c), así como las fracciones III y IV, razón por la cual y en uso de sus atribuciones, la SCJN reformuló para quedar en los términos siguientes: “¿Estás de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes, con apego al marco constitucional y legal, para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos, encaminada a garantizar la justicia y los derechos de las posibles víctimas?”.

No es ocioso, a fin de ofrecer un mínimo contexto, que durante el proceso electoral federal 2014-2015 y toda vez que la consulta debe ser realizada en el marco del año electoral aunque no necesariamente el mismo día de la elección, “se integraron cuatro expedientes relativos a la Revisión de la constitucionalidad de la materia de una consulta popular convocada por el Congreso de la Unión, cuyas preguntas fueron consideradas inconstitucionales y, por ello, se remitieron a la Cámara de Diputados como temas concluidos”.

Reformulada la pregunta por la SCJN, rompe totalmente con la aberración jurídica contenida en la pregunta original y que la Corte, con no poco desdoro de su condición de tribunal constitucional, capoteó como pudo, dejando de lado el impecable argumento del Ministro Luis María Aguilar Morales cuya congruencia en este caso en particular es relevante, pues formuló y defendió un proyecto de resolución consecuente con las funciones de un tribunal constitucional, ajeno, por supuesto a los vaivenes de la política y que algún raspón se llevó al resolver (contra la propuesta del ministro Aguilar Morales) la RC1/2020.

A diferencia de las boletas electorales, las papeletas de la consulta no se imprimirán en papel seguridad; si contarán con microimpresión, impresión invertida, tinta invisible, imagen latente y firmas del Consejero Presidente del INE y el Secretario Ejecutivo del INE.

Al frente de la papeleta vendrá la pregunta aprobada por el Congreso de la Unión (que reformuló la Corte); en la parte superior derecha de la misma estarán las únicas opciones de respuesta (Si-No), a la izquierda aparecerán consignadas la entidad federativa correspondiente, municipio o alcaldía donde se emite el voto; en la parte inferior el nombre y firma del Consejero Presidente y el Secretario Ejecutivo del INE y al reverso de la papeleta, la justificación por la cual se convocó la consulta.

Las mesas receptoras para esta consulta se integrarán, en la medida de lo posible, con los mismos ciudadanos que hicieron las veces de funcionarios de mesa directiva de casilla, quienes fueron capacitados, en esta ocasión, por 9630 Instructores Asistentes (IA´s) a nivel nacional, provenientes de los procesos de reclutamiento y selección para Supervisores y Capacitadores Asistentes Electorales desarrollados para el proceso electoral 2020-2021.

Los IA’s visitaron, sensibilizaron y capacitaron a 285,000 ciudadanos que atenderán las 57,000 mesas receptoras que en todo el país se instalarán el próximo 1-A; de ese universo, el Estado de México instalará 7707 mesas; la Ciudad de México, 4807 mesas y el Estado de Veracruz 3634 mesas. De éstas, 213 se instalarán en el distrito federal 12, que comprende 5 municipios: Veracruz (parcial, coexiste con el distrito electoral federal 04), Boca del Río (parcial, coexiste con el distrito electoral federal 04); Medellín de Bravo, Manlio Fabio Altamirano y Jamapa.

El 1-A cada mesa receptora contará con hasta 2000 papeletas, esto es, que a lo largo de la jornada podrá recibir el mismo número de ciudadanos; habrá observadores electorales como tradicionalmente sucede ya durante los procesos electorales mexicanos desde 1994 y cerradas las mesas a las 18 horas (TdC) , se procederá al escrutinio de las opiniones, contándose el número de opiniones existentes en la urna y levantándose el acta correspondiente.

Una vez llegado el primer paquete conteniendo los insumos necesarios, las juntas distritales del INE –300 en todo el país, una por cada distrito electoral federal— iniciarán el cantado de actas. Los cómputos distritales, tal y como prevé la ley, representa “la suma de los resultados consignados en las actas de escrutinio y cómputo de las casillas instaladas”.

A la conclusión del cómputo distrital, se harán llegar los resultados al Secretario Ejecutivo del INE, “a fin de que dentro de las cuarenta ocho horas siguientes con base en las copias certificadas de las actas de cómputo distrital de la consulta popular, proceda a informar al Consejo General en sesión pública el resultado de la sumatoria de los resultados consignados en dichas actas”, correspondiendo al Consejo General “realizar el cómputo total y hacer la declaratoria de resultados, con base en los resultados consignados en las actas de cómputos distritales, dar a conocer los resultados correspondientes e informar a la Suprema Corte los resultados de la consulta popular.”

Una vez que los plazos de ley han concluido, y “Transcurridos los plazos de impugnación y, en su caso, habiendo causado ejecutoria las resoluciones del Tribunal Electoral, el Consejo General del Instituto realizará la declaración de validez del proceso de consulta popular, aplicando en lo conducente lo que establezca el Título Cuarto del Libro Quinto de la Ley General, levantando acta de resultados finales y la remitirá a la Suprema Corte, a fin de que se proceda conforme a los términos establecidos en esta Ley”.

Para que los resultados de la consulta obliguen a los poderes constituidos, el umbral mínimo de participación deberá corresponderse con el cuarenta por ciento “de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, ([lo que vuelve al] resultado (…) vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales, así como para las autoridades competentes, y lo hará del conocimiento de la Suprema Corte, la cual notificará a las autoridades correspondientes para que dentro del ámbito de su competencia realicen lo conducente para su atención”.
Los efectos de un resultado vinculatorio, estarán vigentes “durante los tres años siguientes, contados a partir de la declaratoria de validez”.

A efecto de dotar de las debidas salvaguardas a la norma y en sede de constitucionalidad, “El recurso de apelación previsto en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral será procedente para impugnar el informe que rinda el Secretario Ejecutivo del Instituto sobre el resultado de la verificación del porcentaje señalado en el artículo 35, fracción VIII, numeral 1º., inciso c) de la Constitución, así como el informe del Consejo General respecto del resultado de la consulta popular”.

IV. Conclusiones

1ª. Se trata de un instrumento asentado en el texto constitucional que busca incentivar la participación ciudadana.

2ª. La ley que la regula funciona en sede de concomitancia constitucional y establece pasos precisos a efecto de que el proceso previo al día de la consulta, se agote sin fisuras.

3ª. Es un instrumento que para funcionar, requiere de la colaboración de poderes constituidos y un órgano constitucional autónomo, en este caso, el INE.

4ª. Es un instrumento democrático en dos vertientes: ciudadanos que participan como funcionarios de mesa receptora y ciudadanos que emiten su opinión tal cual prevé la ley.

5ª. El conocimiento de los resultados es inmediato y comunicado a las instancias competentes en términos improrrogables.

6ª. Debe entenderse siempre como un instrumento que, para su mejor funcionamiento, deberá ser acorde con el marco constitucional de los derechos humanos.

CD/YC